“De eco-regeling binnen het GLB heeft een sterke opzet, maar we moeten blijven leren en waar nodig bijsturen. Alleen dan halen we het maximale uit deze aanpak. We kennen de eerste resultaten en die zijn positief. Nadere analyse en onderzoek moeten nog uitwijzen wat de daadwerkelijke impact van de eco-regeling zal zijn, gezien de eco-doelen.” Dat stelt Cor Graveland, senior-adviseur GLB-NSP bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). “De eco-regeling is één van de beste maatregelen binnen het Nationaal Strategisch Plan, oftewel NSP”, vindt Roel Jongeneel, senior onderzoeker bij Wageningen University & Research (WUR). Maar ook hij ziet verschillende verbeterpunten.
De eco-regeling is een veelbesproken instrument in de Nederlandse landbouw. Het doel is agrariërs te belonen voor duurzame activiteiten die bijdragen aan klimaat, biodiversiteit, bodem- en luchtkwaliteit, water en landschap.
Veel inschrijvingen
“Toen de eco-regeling in 2023 van start ging, was men sceptisch. Zouden agrariërs wel meedoen aan deze vrijwillige regeling? De realiteit bleek anders te zijn. Meer agrariërs dan verwacht schreven zich in, waardoor het oorspronkelijke budget van 150 miljoen euro niet toereikend was”, zegt Jongeneel, die vanuit WUR onderzoek heeft gedaan naar de eco-regeling en de effecten daarvan. “Piet Adema, toenmalig minister van LNV, moest extra geld vrijmaken om agrariërs toch de beloofde vergoedingen te kunnen betalen.
Ook uitte de Europese Commissie in Brussel kritiek: was de drempel voor deelname niet te laag, en deelname aan de regeling niet te gemakkelijk? We hebben onderzoek gedaan en dat wees uit dat aanpassingen in bepaalde parameters, zoals de drempelwaarden, mogelijk waren om de regeling effectiever te maken. Dat zou, vanuit de besteding van overheidsmiddelen, meer ‘value for money’, oftewel meer eco-punten, opleveren. Minder agrariërs zouden dan meedoen, maar de ecologische winst per euro zou groter zijn. Het ministerie van LVVN heeft dit uiteindelijk niet overgenomen.”
Effectiviteit eco-regeling
Het blijkt intussen complex te zijn om te meten of de eco-regeling al verschil heeft gemaakt. Toch zijn er een aantal aanwijsbare veranderingen: de extra bufferstroken langs bouwland met kruiden en bloemen, meer eiwit- en vezelgewassen, agroforestry met her en der een voedselbos, en stimulering van precisielandbouw, biologische bestrijding en biologische teelten, al dan niet in omschakeling.
“Het is nog lastig om goed te bepalen of en hoe hiermee de broeikasgasof ammoniakuitstoot is verminderd, of de kwaliteit van water en bodem is verbeterd, en hoe. Onderzoek en analyse moeten uitwijzen wat de daadwerkelijke impact zal zijn. We werken met kaartlagen om te zien waar eco-activiteiten en activiteiten in het kader van Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer, oftewel ANLb, plaatsvinden. Als we dit combineren met impactdata van het CBS of het RIVM, dan krijgen we een beter beeld van de effecten. Het is daarmee al een vingeroefening op weg naar meer doelsturing”, meent Graveland.
Daarnaast worden er technologische hulpmiddelen ingezet om de resultaten in kaart te brengen, zoals satellietbeelden. Hiermee worden gewasrotaties en landgebruik gemonitord. Via data-analyse worden trends in biodiversiteit en waterkwaliteit gevolgd.
Doelgericht werken
Volgens Jongeneel onderscheidt de ecoregeling zich door drie ‘mooie principes’. Allereerst worden agrariërs gestimuleerd om bij te dragen aan vijf ecologische doelen (klimaat, bodem en lucht, water, biodiversiteit, landschap), wat perfect past bij de kabinetsambitie om meer doelgericht te werken, bijvoorbeeld met betrekking tot stikstof.
Eerlijke prijzen
“Het tweede principe heeft te maken met het feit dat de eco-regeling een praktisch voorbeeld is van het werken met ‘eerlijke prijzen’. Er zit namelijk een bepaalde waarde aan het niet-belasten van het milieu. In de eco-regeling is aan de agrariër een beloning toegekend voor wat wij als maatschappij belangrijk vinden. In hun besluitvorming krijgen agrariërs het belang daarvan mee en zien ze dit vertaald in een financiële waardering voor diverse duurzaamheidsmaatregelen. Het biedt hen zo een soort prijzenkompas”, zegt hij. Het derde principe van Jongeneel heeft te maken met feit dat agrariërs niet onbeperkt kunnen ‘shoppen’ tussen doelen. “De agrariër moet op alle vlakken iets doen. Hij moet integraal stappen nemen; daar zorgen de drempelwaarden voor. Een eco-activiteit als blijvend grasland in de melkveehouderij kan bijvoorbeeld bijdragen aan meerdere doelen tegelijk, namelijk bodem, klimaat en biodiversiteit. Ook met dat soort interactie-effecten is dus rekening gehouden.”
Lessen uit het verleden
Het ANLb is een ander belangrijk instrument van het GLB, met een positieve werking. Het ANLb is in 2016 ingevoerd, als opvolger van Agrarisch natuurbeheer dat in totaal al vijftig jaar bestaat. Het ondersteunt het beheer van (internationale) natuurgebieden en verbindt deze gebieden met elkaar. Als een agrariër deelneemt aan een agrarisch collectief, kan hij een vergoeding krijgen voor Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer. Uit cijfers blijkt dat de laatste jaren in Nederland het areaal hiervan gegroeid is tot boven de oorspronkelijk beoogde 100.000 hectare, zo’n zes procent van het landbouwareaal. Er doen 11.000 agrariërs aan mee, die samenwerken in veertig collectieven, verspreid over het land.
“Het ANLb richt zich tot nu toe op slechts zes procent van het Nederlandse landbouwareaal. Daarom bestaan er plannen dit in de komende jaren flink uit te breiden. Het mooie van het NSP is dat het ANLb voortbouwt op de eco-regeling. Het kan bovendien op onderdelen zijn gecombineerd met eco-activiteiten van de individuele eco-regeling”, zegt Graveland. “De ecoregeling bereikt nu al wel een veel groter areaal. Op grofweg twee derde van het landbouwareaal van de in totaal 1,8 miljoen hectare landbouwgrond vinden nu al eco-activiteiten plaats, wat kansen biedt voor een andere en mogelijk ook grotere impact.”
Verbeterpunten
Hoe kan de eco-regeling nog beter worden? “De puntenregeling is destijds door een onafhankelijke werkgroep bepaald. Dat is toen onder een zekere tijdsdruk gebeurd en die puntenregeling zou met de kennis van de literatuur en empirisch onderzoek nog verder moeten zijn verbeterd”, meent Jongeneel. “Er zijn verschillende beleidsterreinen waar grote opgaven liggen. Met het oog hierop zou de eco-regeling met nieuwe maatregelen kunnen worden uitgebreid.”
Jongeneel geeft als verbeterpunt van de ecoregeling dat er een betere nulmeting en evaluatie moet komen. “De eco-regeling is ingevoerd, maar er is vooraf niet een heel duidelijke nulmeting geweest. We moeten weten wat er zonder de regeling was gebeurd. Die nulmeting moet nog in beeld komen of zijn gereconstrueerd. Wat heeft het ons extra gebracht? Dat moet duidelijk worden. Ik denk dat Brussel hier straks ook naar zal kijken.”
Meer data nodig
Het succes van de ecoregeling is hoopvol in de eerste jaren, maar er zijn volgens Graveland en Jongeneel nog uitdagingen. Er zijn namelijk nog meer data en koppeling daarvan nodig om de echte impact te meten, zodat er een betere afstemming komt tussen Europese en nationale doelen. “En gewenste flexibiliteit voor nieuwe eco-activiteiten moet zijn afgewogen tegen de wens om het systeem rust te geven en enigszins stabiel te houden voor agrariërs. Maar dit geldt ook voor de uitvoering bij het ministerie van LVVN, de provincies en RVO. Te grote of te vaak veranderingen doorvoeren ontmoet dan weerstand”, zegt Graveland.
“De opzet van de ecoregeling is sterk, maar we moeten blijven leren en zo nodig bijstellen. Alleen dan halen we het maximale uit deze aanpak”, meent Graveland. “De opzet kan nog beter, maar het raamwerk van de eco-regeling is precies zoals die moet zijn”, vult Jongeneel optimistisch aan.
Tekst: Peter Westhof
Beeld: RVO
